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都市計畫

都市計畫通盤檢討之法律性質

內文

甲擁有位於T市都市計畫範圍內土地A，並於A地上建有獨棟透天建築物一幢供自己家庭居住之用。T市府辦理都市計畫通盤檢討時，為改善當地交通長期壅塞問題，決定將道路B由鄰里級12公尺寬度拓寬為30公尺做為區域級道路，因此必須徵收A地。甲對於道路B之拓寬不服，認為都市計畫侵害其權益，在都市計畫公告後即以T市府為被告機關提起都市計畫行政訴訟。請依都市計畫之法律性質與主管機關權限分配，分析甲之起訴是否有誤。（111年原住民三等特考）

【解答】

• (一) 都市計畫通盤檢討之法律性質：司法院釋字第742號解釋指出：

  1. 都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。

  2. 都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自本解釋公布之日起二年後發布之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

基上，行政訴訟法增訂第二編第五章都市計畫審查程序（即行政訴訟法第237條之18至第237條之31）。

• (二) 甲之起訴有誤：依行政訴訟法第237條之18第1項規定，人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。 基上，甲應以T市都市計畫之核定機關為被告機關，而不得以T市府為被告機關。

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區段徵收與都市計畫之關係

內文

都市計畫分為主要計畫與細部計畫二種。前者就大項公共設施（如主要道路、大型公園、批發市場等）予以規劃配置，以作為都市發展之架構。後者就小項公共設施（如次要道路、里鄰公園、零售市場等）予以規劃配置，以作為實施都市計畫之依據。

區段徵收為一定地區之土地整體開發。土地開發過程須依據細部計畫配置公共設施。因此，先有細部計畫，始有區段徵收。然亦有例外，先有區段徵收，再配合擬定都市計畫（以下簡稱先行區段徵收）。

• (一) 原則：

  1. 區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應依都市計畫法第26條規定辦理通盤檢討變更。但符合同法第27條規定者，得辦理迅行變更（區徵§7）。

  2. 區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣（市）政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之（區徵§8）。

  3. 區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更、新訂或擴大都市計畫者，主要計畫得與細部計畫併同規劃。但計畫書圖仍應依主要計畫及細部計畫內容分別製作，並分循都市計畫法定程序辦理（區徵§10）。

  4. 區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於一年六個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。前項迅行變更、新訂或擴大都市計畫地區，屬鄉街計畫或特定區計畫者，其主要計畫得與細部計畫合併辦理，並於一年六個月內發布實施（區徵§11ⅠⅡ）。

  5. 區段徵收區內都市計畫規劃之街廓或道路無法符合抵價地分配需要者，得在不妨礙原都市計畫或土地使用計畫規劃及道路系統之原則下，增設或加寬為十公尺以下道路。前項增設或加寬之道路，直轄市或縣（市）主管機關應於抵價地分配結果公告確定後，依法辦理都市計畫細部計畫變更（區徵§15）。

• (二) 例外（先行區段徵收）：

  1. 土地徵收條例第4條第1項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制（徵§4Ⅱ）。

  2. 土地徵收條例第4條第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依上開之規定辦理（徵§4Ⅳ）。

  3. 先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發範圍前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理；應辦理新訂或擴大都市計畫者，依規定層報核可（區徵§9）。

  4. 先行區段徵收地區，應於區段徵收公告期滿一年內發布實施都市計畫（區徵§11Ⅲ）。

〈註〉

  1. 土地徵收條例，簡稱「徵」。

2. 區段徵收實施辦法，簡稱「區徵」。

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市地重劃與都市計畫之關係

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都市計畫分為主要計畫與細部計畫二種。前者就大項公共設施（如主要道路、大型公園、批發市場等）予以規劃配置，以作為都市發展之架構。後者就小項公共設施（如次要道路、里鄰公園、零售市場等）予以規劃配置，以作為實施都市計畫之依據。

市地重劃為一定地區之土地整體開發。土地開發過程須依據細部計畫配置公共設施。因此，先有細部計畫，始有市地重劃。

市地重劃與都市計畫之關係，現行規定如下：

• (一) 選定之重劃地區尚未發布細部計畫或其細部計畫需變更者，應於完成細部計畫之擬定或變更程序後，再行辦理重劃。但選定重劃之地區，其主要計畫具有細部計畫之內容者，得先依主要計畫辦理重劃，以配合擬定細部計畫（市重§9）。

• (二) 重劃區內都市計畫規劃之街廓無法符合重劃分配需要者，得於不妨礙原都市計畫整體規劃及道路系統之前提下，增設或加寬為八公尺以下巷道。前項增設或加寬之巷道，主管機關應於重劃分配結果公告確定後，通知有關機關依法辦理都市計畫細部計畫變更（市重§28ⅠⅡ）。

• (三) 重劃前供公共通行之既成巷道或私設巷道應予保留者，視為增設巷道，並依上開規定辦理。但該巷道如兼具法定空地性質者，應按重劃前原位置﹑面積分配予原土地所有權人，不計算其重劃負擔，並得配合重劃工程同時施工（市重§28Ⅲ）。

〈註〉市地重劃實施辦法，簡稱「市重」。

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回饋與補償（下）

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• (二) 補償：由高密度土地使用變更為低密度土地使用，政府有補償之義務。其理由如下：

  1. 財產權保障：土地使用分區管制透過土地使用種類及土地使用強度，授予私人財產權。因此，地主擁有土地既有發展權，至於未來發展權置於公共領域，屬於國家所有。土地使用由高密度變更為低密度，等同國家剝奪私人既有發展權，故政府應給予補償。

  2. 信賴保護：行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」準此，政府施政應保障人民正當合理之信賴。今，透過分區管制，土地價值因而確定，買賣雙方據以交易土地。此皆由於人民信賴分區管制制度所形成，故政府變更分區管制內容，造成地主權益受損，應給予補償。

  3. 特別犠牲：國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償（司法院釋字第440號解釋）。都市計畫變更，如由高密度土地使用變更為低密度土地使用，就土地遭受變更之地主而言，屬於特別犠牲，故國家應給予補償。

例如，國土計畫法第32條第2項規定：「直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。」即是一例。

• (三) 結論：

  1. 回饋與補償，於都市計畫土地（即都市土地）與都市計畫以外土地（即非都市土地）皆適用。換言之，回饋與補償，全國土地皆應比照辦理。

  2. 我國雖有計畫變更之回饋與補償規定，但其規定散布於各法律，未一致或未周延之處頗多，故宜整合在同一法典。

  3. 回饋額度與補償額度應確實、適當、合理，故宜委由不動產估價師評估。

4. 回饋收入用於補償支出，專款專用，以力求財務收支平衡。

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都市危險及老舊建築物加速重建條例之適用範圍

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各位同學好

今日專欄整理都市危險及老舊建築物加速重建條例之適用範圍：

• (一) 危險與老舊之合法建築物

  1. 條文內容本條例適用範圍，為都市計畫範圍內非經目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值，且符合下列各款之一之合法建築物：(1)經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除，或評估有危險之虞應限期補強或拆除者。(2)經結構安全性能評估結果未達最低等級者。(3)屋齡三十年以上，經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準，且改善不具效益或未設置昇降設備者。

  2. 要件(1)都市計畫範圍內(2)非經目的事業主管機關指定具有歷史、文化、藝術及紀念價值(3)危險或老舊建築物

  3. 類型1：經建築主管機關依建築法規、災害防救法規通知限期拆除、逕予強制拆除，或評估有危險之虞應限期補強或拆除者

  4. 類型2：經結構安全性能評估結果未達最低等級者

  5. 類型3：屋齡三十年以上，經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準，且改善不具效益

  6. 類型4：屋齡三十年以上，經結構安全性能評估結果之建築物耐震能力未達一定標準，且未設置昇降設備者

• (4) 合法建物

• (二) 鄰接之建築物基地或土地合法建築物重建時，得合併鄰接之建築物基地或土地辦理。

• (三) 施行前已拆除而尚未完成重建之危險建築物本條例施行前已依建築法第八十一條、第八十二條拆除之危險建築物，其基地未完成重建者，得於本條例施行日起三年內，依本條例規定申請重建。其中，「基地未完成重建」指尚未依建築法規定領得使用執照。

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先行區段徵收

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今日專欄說明有關區段徵收與都市計畫之關連性。

區段徵收屬開發方式，原則應符合都市計畫指導，兩者關係如下：

• (一) 原則

  1. 都計變更：區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應依都市計畫法規定辦理通盤檢討變更。但符合規定得辦理迅行變更。(區徵實§7)

  2. 新訂擴大：區段徵收範圍勘定後，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之。(區徵實§8)

區段徵收範圍勘定後，應配合辦理迅行變更、新訂或擴大都市計畫者，應於一年六個月內發布實施主要計畫，並於主要計畫發布實施後六個月內發布實施細部計畫。(區徵實§11)

• (二) 例外：先行區段徵收

  1. 下列土地之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法規定之限制。(土徵§4II)

  2. 新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

  3. 舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

  4. 都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

  5. 非都市土地實施開發建設，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者。

  6. 其他依法得為區段徵收，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者。

  7. 下列土地之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。(土徵§4III)

  8. 農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

  9. 非都市土地實施開發建設，未涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者。

3. 其他依法得為區段徵收，未涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者。

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都市計畫之問題

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各位同學好

為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，特制訂都市計畫法，在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃。請問我國都市計畫制度有何問題？

• (一) 效率面

  1. 規劃觀念與方法無法肆應當前都市發展需要：傳統二度空間平面式之都市規劃觀念及方法，已無法符合新世紀 發展潮流與需求，且因應臺灣人口高齡少子女化之發展趨勢，現行通盤檢討作業規定及公共設施用地檢討標準依附「計畫人口」之思維，已面嚴峻挑戰。

  2. 都市計畫通盤檢討之意義與核心價值未受重視：多數地區都市計畫未能踐行全市性、系統性定期通盤檢討，都市計畫基本調查未受重視，通盤檢討作業程序過於冗長，缺乏都市發展願景及發展課題與對策之提出，無法符合地方發展需要。又，良好都市環境所必須的環境指標，如人口密度、日照、採光、通風等要素，在規則中仍缺乏全盤的考慮與規劃，致使環境品質的管制標準付之闕如。

  3. 都市計畫擬定變更之審議層級過於冗長：目前由鄉、鎮、縣轄市公所擬定都市計畫之主要計畫變更案需經鄉（鎮、市）都委會、縣都委會及內政部都委會三級都委會審議通過，審議層級過於冗長。此外，缺乏簡易變更作業之機制，無法落實中央與地方權責分工精神，亦無法因應當前社會環境快速變遷及公共建設計畫時程需要。

• (二) 公平面

  1. 欠缺實質民眾參與的機制：目前都市規劃及審議過程中之民眾參與機制，仍有待加強，以建立公信力，杜絕民眾疑慮。尤其，現行不論是公開展覽或說明會，多為消極被動參與方式，缺乏實質的溝通對話及討論。

  2. 我國都市計畫非常缺乏公正合理的審議機制：政府故意把都市計畫形塑成非常「專業」的事務，致使都市計畫僅能由極少數的專家學者及行政官僚所組成的都市計畫委員會來進行審議。都委會成員中，政府行政官僚幾乎佔了半數，而其他委員的遴聘也完全是由首長決定，這使得都委會的審議如同是球員兼裁判，結論總是偏向政府這一方，犧牲人民的權益。

  3. 以往都市計畫非常欠缺行政救濟保障：現雖剛建立都市計畫通盤檢討畫救濟機制，但尚有待觀察。

4. 公共設施保留地之不公：公共設施保留地無限期保留之不公：公共設施保留地之取得原有期限之規定，因取得經費籌措困難，修法取消取得期限之規定，允許公共設施保留地可以無限期保留。惟公共設施保留地可以無限期之保留嚴重違反憲法「保障人民財產」之規定，期限過久將成為特別犧牲之疑慮，以及違反平等原則。

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從105年12月9日公布之大法官解釋第742號談起

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司法院大法官解釋之效力在憲法之下、法律之上，且其解釋常突破傳統框架，引領進步的法學觀念。因此，司法院大法官解釋文常為命題的焦點。

茲以司法院釋字第156號及第742號為例，設計明年可能會出現的考題如下：

◎都市計畫之新訂、通盤檢討及個案變更，影響人民權益甚鉅，人民對之得否提起訴願或行政訴訟？試依司法院釋字第156號及第742號解釋意旨申論之。

【解答】

都市計畫分為新訂與變更。都市計畫變更又分為通盤檢討(即定期變更)與個案變更(即臨時變更)。茲分述如下：

• (一) 都市計畫之新訂：

  1. 都市計畫新訂屬於法規性質，非屬行政處分，人民對之不得提起訴願或行政訴訟。

  2. 都市計畫之訂定，影響人民權益甚鉅，立法機關應於司法院釋字第742號解釋公布之日(105年12月9日公布)起二年內增訂相關規定(增訂於都市計畫法)，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自該解釋公布之日起二年後發布之都市計畫，其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

• (二) 都市計畫之通盤檢討：

  1. 原則：(1)都市計畫通盤檢討屬於法規性質，非屬行政處分，人民對之不得提起訴願或行政訴訟。(2)都市計畫之定期通盤檢討變更，影響人民權益甚鉅。立法機關應於司法院釋字第742號解釋公布之日(105年12月9日公布)起二年內增訂相關規定(增訂於都市計畫法)，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。如逾期未增訂，自該解釋公布之日起二年後都市計畫之定期通盤檢討變更，其救濟應準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。

  2. 例外：都市計畫通盤檢討，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，有行政處分之性質，應許其就該部份提起訴願或行政訴訟以資救濟。申言之，由於定期通盤檢討所可能納入都市計畫內容之範圍並無明確限制，其個別項目之內容有無直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，不能一概而論。訴願機關及行政法院自應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定是否屬行政處分之性質及得否提起行政爭訟。如經認定為個案變更而有行政處分之性質者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟。

• (三) 都市計畫之個案變更：主管機關變更都市計畫(指個案變更)，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。

以上所舉之題目，是不是非常漂亮！希望參加明年考試同學的留意本題。

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