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都市計畫

國土計畫公告實施後之指導效力與變更情形

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國土計畫法強調計畫管制精神，由國土功能分區分類指導土地使用項目，以確保計畫穩定性。因此，國土計畫公告實施後所發生的指導效力為何？又何種情形才得以進行國土計畫之變更？

• (一) 公告實施

  1. 全國國土計畫公告實施後，直轄市、縣（市）主管機關應依中央主管機關規定期限，辦理直轄市、縣（市）國土計畫之擬訂或變更。但其全部行政轄區均已發布實施都市計畫或國家公園計畫者，得免擬訂直轄市、縣（市）國土計畫。

  2. 直轄市、縣（市）國土計畫公告實施後，應由直轄市、縣（市）主管機關通知當地都市計畫主管機關按國土計畫之指導，辦理都市計畫之擬訂或變更。前項都市計畫之擬訂或變更，中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關得指定各該擬定機關限期為之，必要時並得逕為擬定或變更。

  3. 各目的事業主管機關興辦性質重要且在一定規模以上部門計畫時，除應遵循國土計畫之指導外，並應於先期規劃階段，徵詢同級主管機關之意見。中央目的事業主管機關興辦部門計畫與各級國土計畫所定部門空間發展策略或計畫產生競合時，應報由中央主管機關協調；協調不成時，得報請行政院決定之。

• (二) 變更

  1. 定期通檢國土計畫公告實施後，擬訂計畫之機關應視實際發展情況，全國國土計畫每十年通盤檢討一次，直轄市、縣（市）國土計畫每五年通盤檢討一次，並作必要之變更。

  2. 臨時變更有下列情事之一者，得適時檢討變更之：(1)因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞。(2)為加強資源保育或避免重大災害之發生。(3)政府興辦國防、重大之公共設施或公用事業計畫。(4)其屬全國國土計畫者，為擬訂、變更都會區域或特定區域之計畫內容。(5)其屬直轄市、縣（市）國土計畫者，為配合全國國土計畫之指示事項。

  3. 依循全國國土計畫變更全國國土計畫公告實施後，直轄市、縣（市）主管機關應依中央主管機關規定期限，辦理直轄市、縣（市）國土計畫之變更。

  4. 中央主管機關逕為變更直轄市、縣（市）主管機關未依前項規定期限辦理直轄市、縣（市）國土計畫之變更者，中央主管機關得逕為變更。

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先行區段徵收

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• (一) 先行區段徵收之意義：區段徵收為都市計畫整體開發方式之一。因此，原則上應先發布都市計畫，再辦理區段徵收。但亦有例外，先辦理區段徵收，再發布都市計畫。此例外情形稱為「先行區段徵收」。

• (二) 先行區段徵收之目的：

  1. 都市計畫內容未必與區段徵收密切配合。因此，先辦理區段徵收，再發布都市計畫，以確保都市計畫具體可行。

  2. 倘先發布都市計畫，再辦理區段徵收，後續仍須對都市計畫未周延完善部分，再辦理都市計畫變更。倘先辦理區段徵收，再發布都市計畫，則都市計畫內容一次完成，無須再辦理都市計畫變更。

  3. 都市計畫一旦發布實施，造成區內地價漲跌不一，導致地主權益不公平現象，而阻礙後續區段徵收之推行。因此，先推行區段徵收，以防止地主權益不公平現象之發生。

  4. 先辦理區段徵收，再於區段徵收進行中，配合發布都市計畫，以縮短區段徵收開發時程。

• (三) 先行區段徵收之規定：

  1. 土地徵收條例第4條第1項第1款至第3款之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制（徵§4II）。

  2. 土地徵收條例第4條第1項第4款或第6款之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依上開之規定辦理（徵§4IV）。

  3. 先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發範圍前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理；應辦理新訂或擴大都市計畫者，依規定層報核可（區徵§9）。

  4. 先行區段微收地區，應於區段徵收公告期滿一年内發布實施都市計畫（區徵§11III）。

【註】 徵：土地徵收條例。 區徵：區段徵收實施辦法。

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都市計畫訴訟(2)-臺北高等行政法院111年度都訴字第2號判決

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各位同學新年好，本週專欄延續前次主題「都市計畫訴訟」提供相關案例彙整供參。

• 一、主要法源

行政訴訟法第五章都市計畫審查程序 第237-18條：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」

• 二、案例簡要概述

• (一) 甲之A地位處市政府計畫道路範圍，系爭計畫道路於該處工業區之都市計畫邊陲地帶規劃囊底路提供迴車之功能。考量現況道路調整計畫道路線型，依原計畫道路範圍向東拓寬，將原計畫中0.1875公頃之工業區變更為道路用地，使變更後之計畫道路由15公尺漸變成36.5公尺，得以順接高速公路涵洞口。原告不服認其所有A地，經系爭都市計畫納入系爭計畫道路範圍內，損害其財產權，遂提起本件行政訴訟。

• (二) 審理結果判決原告勝訴，都市計畫核定機關有利益衡量的瑕疵，故宣告該通盤檢討都市計畫案應為違法：

  1. 明知迴轉道之留設涉及系爭計畫道路寬度之規劃，卻未就與此道路規劃相關之重要事項，例如：進出工業區有迴轉需求之車流量、車輛類型及所需最小迴轉半徑等進行適當之調查或評估，於系爭都市計畫變更理由內無隻字片語提及有劃設迴轉道之需求，未善盡計畫變更之說理義務，即遽將與系爭計畫道路相鄰原計畫中0.1875公頃之工業區變更為道路用地（含原告所有756地號土地），甚至依市政府委外設計規劃之道路改善平面圖所示，劃設迴轉道中央分隔島之寬度長達12公尺，已相當於計畫地區範圍內次要道路之寬度，顯有衡量不足之情，而有明顯利益衡量程序瑕疵。

  2. 系爭都市計畫依原計畫道路範圍向東拓寬，使變更後之計畫道路由15公尺漸變成36.5公尺，且此道路寬度已遠超越系爭都市計畫範圍內所有主要道路及次要道路之路寬，是否有其必要性，顯非無疑。

  3. 計畫變更後依交通局之建議，實作道路寬度倘僅仍維持15公尺寬順接高速公路涵洞口，未實質增加供車輛通行之道路寬度及面積，至其餘道路寬度是否均為提供車輛迴轉功能所必要，或僅作植栽景觀綠化方式辦理而與迴車功能無關，並未見系爭都市計畫於變更理由中清楚敘明，顯難認此計畫之變更係為達成前述系爭計畫道路順接承天路等目的所不得不採之必要手段，且非侵害最小之方式，不符憲法比例原則之要求。

參考文獻：

  1. 司法院，2023，臺北高等行政法院111年度都訴字第2號原告鴻運瀝青化學股份有限公司與被告內政部間都市計畫事件新聞稿。

  2. 李建良，2023，行政法裁判精選-都市計畫審查與計畫裁量瑕疵（之一），月旦實務選評，第3卷，第10期：27-67。

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都市計畫訴訟(1)-臺北高等行政法院111年度都訴字第1號判決

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• 一、主要法源

行政訴訟法第五章都市計畫審查程序 第237-18條：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法發布之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」

• 二、案例簡要概述

• (一) 市政府為配合捷運計畫，辦理都市計畫變更。所有權人甲原出租供加油站使用的A、B土地原本全部693平方公尺要配合設置緊急出口、通風口、轉乘設施等相關設施及辦理土地開發。後因土地徵收問題，縮小面積至260平方公尺，並將其由「住宅區」變更為「捷運系統用地」。甲不服爰提起行政訴訟。

• (二) 審理結果判決原告勝訴，宣告主要計畫案及細部計畫案均無效。理由為系爭都市計畫有利益衡量瑕疵：

  1. 計畫有形成的自由（又稱計畫裁量），但計畫形成自由並非毫無限制，仍須受司法審查，包括計畫的形成有無利益衡量瑕疵，例如行政機關在調查、彙整的階段，沒有將與計畫有關的利益納入衡量之衡量不足。

  2. 所需土地面積，已由原先693平方公尺縮減至260平方公尺，徵收的必要範圍變小，選地的彈性相對增加，基於此一情事變更，系爭工程使用系爭土地的必要性，應將周邊其他土地的利用可能性一併列入，重新考量。惟該市政府並沒有對相關方案是否可行及利弊得失等，為有關的調查與評估，有衡量不足的瑕疵。

  3. 其他替代地點涉及其他土地的利用情況，市政府應為必要的調查，方能正確評估其他土地與系爭土地的使用程度、涉及的利益與規模，而後為適當方案的選擇。市政府僅以土地筆數、面積及地主人數等簡略因素，直接在原主要計畫的基礎上，維持在A、B土地上施作捷運設施的方案，也有衡量不足的瑕疵。

• 三、考試重點參考

• (一) 都市計畫的法律性質 本案主要計畫及細部計畫均為依都市計畫法第27條第1項第4款規定辦理的個案變更，依當時法制狀態，是定性為行政處分，依行政程序法第110條第3項規定，於經撤銷、廢止或因其他事由而失效前，其效力繼續存在。又，因是於行政訴訟法都市計畫審查程序專章109年7月1日施行後所發布，已透過立法的方式定性為法規性質，其救濟即應循都市計畫審查程序進行，而不再適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟。 因此，行政法院審查的對象是具一般性、抽象性之都市計畫（法規），而非規制具體事件之行政處分。

• (二) 違法審查標準 都市計畫審查程序之違法審查標準，包含有下列幾種類型：

  1. 違反作成都市計畫之程序規定。

  2. 都市計畫違反較高位階之法規範（含不成文法）。

  3. 違反都市計畫之利益衡量原則。

• (三) 利益衡量瑕疵

  1. 所謂利益衡量瑕疵，係指行政機關於擬定或核定都市計畫時，沒有權衡可能受到計畫影響的各種不同公益與私益，並使各種利益在計畫中處於均衡的協調狀態（即似經濟學上最適境界的狀態）。

  2. 利益衡量瑕疵有四大類型，包含①衡量怠惰、②衡量不足、③衡量錯估、④衡量不符比例。都市計畫核定機關若有上述四種情形之一時，其計畫形成自由即應受到限制，而應受司法審查。

  3. 都市計畫本質上係屬行政計畫中，具有強制拘束力之行政行為，惟我國都市計畫法對於各種土地分區管制及公共設施之設置或衡量規定，十分抽象簡陋，甚至於完全缺乏。國內學者對於都市計畫中利益衡量瑕疵，認其明顯違法之指責，包含有： (1)都市計畫審議紀錄過分簡陋而未能載明應考量之重要事項（如：合理性與必要性說明）； (2)定期通盤檢討未於計畫書中說明； (3)逾數十年尚未取得及開闢之公共設施保留地，其仍規劃繼續保留之理由； (4)未說明公園、綠地、體育場所、廣場及兒童遊樂場所計畫面積不足都市計畫面積10%以上之理由（都市計畫法第45 條）； (5)鐵路、公路穿越市中心之具體理由（都市計畫法第44 條後段）； (6)屠宰場、殯儀館、公墓等嫌惡性設施，為何仍未能於都市邊緣適當地點設置之理由（都市計畫法第47 條）

參考文獻：

  1. 林明鏘，2024，都市計畫審查訴訟之基本問題－兼評臺北高等行政法院111 年度都訴字第1 號判決，新學林法學第2期：1-31。

  2. 李建良，2023，行政法裁判精選-都市計畫審查與計畫裁量瑕疵（之一），月旦實務選評，第3卷，第10期：27-67。

  3. 司法院，2023，臺北高等行政法院111年度都訴字第1號原告英屬維京群島商勝方投資有限公司台灣分公司與被告內政部、臺北市政府間都市計畫事件新聞稿

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先行區段徵收

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• (一) 先行區段徵收之意義：區段徵收之公共設施配置依據都市計畫（細部計畫）內容。因此，先實施都市計畫（細部計畫），始辦理區段徵收。然，先行區段徵收剛好相反，先辦理區段徵收，再擬定或變更都市計畫。同理，先行區段徵收亦得應用於非都市土地。

• (二) 先行區段徵收之目的：

  1. 根據區段徵收之需要配置公共設施，再據以變更細部計畫，符合區段徵收之規劃意旨。

  2. 避免都市計畫變更時程冗長，而遷延推行區段徵收之進度。

  3. 辦理區段徵收與變更都市計畫同時進行，以縮短區段徵收之時程。

• (三) 先行區段徵收之情形：

  1. 都市土地：下列三種情形之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法第52條規定之限制（亦即，不受徵收私有土地不得妨礙都市計畫之限制）。 (1)新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。 (2)舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。 (3)都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。（徵§4 II）

  2. 非都市土地：農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。（徵§4 III）

【附註】 徵：土地徵收條例

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都市計畫之變更途徑

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• (一) 都市計畫之變更途徑：

  1. 通盤檢討：都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（都§26 I）

  2. 個案變更：都市計畫經發布實施後，遇有下列情事之一時，當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更： (1)因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。 (2)為避免重大災害之發生時。 (3)為適應國防或經濟發展之需要時。 (4)為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。（都§27 I）

  3. 自行擬定或變更細部計畫：土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依規定辦理。（都§24）

  4. 自行舉辦新市區建設：私人或團體申請當地直轄市、縣（市）政府核准後，得舉辦新市區之建設事業。但其申請建設範圍之土地面積至少應在十公頃以上，並應附具下列計畫書件： (1)土地面積及其權利證明文件。 (2)細部計畫及其圖說。 (3)公共設施計畫。 (4)建築物配置圖。 (5)工程進度及竣工期限。 (6)財務計畫。 (7)建設完成後土地及建築物之處理計畫。（都§61 I）

• (二) 地主回饋義務：

都市計畫變更，土地使用性質及土地使用強度隨之改變，地主獲得租利，因此地主有回饋義務。

  1. 依上開第1種、第2種及第3種途徑變更都市計畫，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。（都§27-1 I）

  2. 依上開第4種途徑變更都市計畫，私人或團體舉辦之新市區建設範圍內之道路、兒童遊樂場、公園以及其他必要之公共設施等，應由舉辦事業人自行負擔經費。（都§61 II）

【附註】 都：都市計畫法

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先行區段徵收

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• 一、區段徵收之意義

區段徵收係於一定區域內之土地，應重新分宗整理，而為全區土地之徵收。其得辦理之情形如下：

• (一) 新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。

• (二) 舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。

• (三) 都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。

• (四) 非都市土地實施開發建設者。

• (五) 農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。

• (六) 其他依法得為區段徵收者。

• 二、先行區段徵收之意義

都市計畫範圍內，各級政府徵收私有土地或撥用公有土地，不得妨礙當地都市計畫。而區段徵收為一定地區之土地整體開發，即須依據都市計畫空間指導進行空間配置，故原則應先有細部計畫，始有區段徵收。然「先行區段徵收」制度為例外，係都市計畫尚未發布實施時，可以先進行區段徵收的機制。

• 三、先行區段徵收之程序

• (一) 走都市計畫程序

  1. 就前區段徵收之原因當中，屬第一款至第三款(新、舊、都)之開發範圍經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，並於區段徵收公告期滿後一年內發布實施都市計畫，不受都市計畫法規定之限制。

  2. 其中，先行區段徵收地區，應配合辦理迅行變更都市計畫者，需用土地人應於報請中央主管機關核定開發範圍前，先徵得中央都市計畫主管機關同意依都市計畫法第27條規定辦理；應辦理新訂或擴大都市計畫者，則依規定層報核可（即先經區域計畫委員會審議，取得內政部同意函）。

• (二) 走非都市變更程序

第五款(農村)之開發，需用土地人得會同有關機關研擬開發範圍，並檢具經上級目的事業主管機關核准之興辦事業計畫書，報經中央主管機關核定後，先行區段徵收，於區段徵收公告期滿後，依土地使用計畫完成非都市土地分區或用地編定之變更。

• (三) 第四款(非都)或第六款(其他)之開發，涉及都市計畫之新訂、擴大或變更者，得依(一)規定辦理；未涉及者，得依(二)之規定辦理。

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都市計畫行為之法律性質

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都市計畫行為之法律性質是否為行政處分？試依行政處分之定義與司法院解釋之意旨申述說明之。

【112身心障礙】

【解答】

• (一) 行政處分之意義：政府就具體事件所為之決定或措施，而對外直接發生公法上法律效果之單方行政行為。

• (二) 都市計畫行為之法律性質：

  1. 都市計畫新訂：屬於法規性質，非屬行政處分。

  2. 都市計畫通盤檢訂：屬於法規性質，非屬行政處分。司法院釋字第742號解釋指出，都市計畫擬定計畫機關依規定所為定期通盤檢討，對原都市計畫作必要之變更，屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟。

  3. 都市計畫個案變更：屬於行政處分，非屬法規性質。司法院釋字第156號解釋指出，主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。

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被繼承人死亡前二年內贈與都市計畫公共設施保留地 是否應計入遺產總額

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甲112年3月3日將其所有的A縣都市計畫之公共設施保留地贈與給其子乙，後於113年6月6日死亡，其子乙依規定申報遺產稅時，是否應將該筆土地併入遺產總額申報，再將其列為扣除額中扣除？

• 一、相關規定

• (一) 遺產及贈與稅法第15條：「被繼承人死亡前二年內贈與下列個人之財產，應於被繼承人死亡時，視為被繼承人之遺產，併入其遺產總額，依本法規定徵稅：

  1. 被繼承人之配偶。

  2. 被繼承人依民法第1138條及第1140條規定之各順序繼承人。

  3. 前款各順序繼承人之配偶。」

• (二) 都市計畫法第50條之1後段：「…公共設施保留地因繼承或因配偶、直系血親間之贈與而移轉者，免徵遺產稅或贈與稅。」

• 二、結論

原本按照上述規定，照理應將該贈與之公共設施保留地併入被繼承人甲的遺產總額申報，並檢具註記公共設施保留地的土地使用分區證明書，列報公共設施保留地扣除額。

惟因都市計畫法第50條之1已明定，因繼承而移轉予配偶、直系血親的公共設施保留地，免徵遺產稅，故甲生前贈與行為，顯無規避遺產稅的動機，乙無須再將甲死亡前2年內贈與公共設施保留地，併入被繼承人甲的遺產總額，以及將該公共設施保留地的遺產價額，同額列報公共設施保留地扣除額，以茲簡政便民。

參考來源：被繼承人死亡前2年內贈與法定免徵遺產稅的土地，免併計遺產總額-財政部北區國稅局 (ntbna.gov.tw)

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容積移轉折繳代金之意義與優缺點

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• (一) 折繳代金之方式取得容積之意義

容積移轉折繳代金指開發者向政府申請容積移轉，透過繳付代金方式，代替以往直接捐贈公保地方式，取得移入容積。換言之，容積移轉不由開發者（接受基地）與公共設施保留地所有權人（送出基地）直接由市場機制交易，而是由政府居間，開發者直接向政府繳代金申請核發容積，而政府收繳開發者所繳的代金後，再用以取得公共設施保留地。

[圖片1]

• (二) 折繳代金之法源依據

  1. 都市計畫法§83-1：容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。

  2. 都市計畫容積移轉實施辦法§9-1 (1)接受基地得以折繳代金方式移入容積，其折繳代金之金額，由直轄市、縣（市）主管機關委託三家以上專業估價者查估後評定之；必要時，查估工作得由直轄市、縣（市）主管機關辦理。其所需費用，由接受基地所有權人或公有土地地上權人負擔。 (2) 前項代金之用途，應專款專用於取得與接受基地同一主要計畫區之私有都市計畫公共設施保留地為限。

• (二) 利（目的、功能）

  1. 效率面 (1) 解決地主與建商、容積仲介間的資訊不對稱，降低交易成本，提升機制運作效率。 (2) 可將代金有效運用於應優先取得的公共設施保留地。

  2. 公平面 (1) 解決移出地主與容積仲介之不公平問題。市場有所謂「容積蟑螂」，以其雄厚資金，大量收購公共設施保留地，壟斷容積，操縱價格，使得地主權益與容積價值受到壓縮。 (2) 降低移出地主與建商之不公平問題：建商壓低收購容積成本，使地主無法獲得合理補償，並於高地價地區興建高樓層建築物，享有容積移轉所帶來之利益與其出價購買容積成本落差甚大。即容積「放大效果」。 (3) 容積為公共財，且為有限資源，應由政府統籌運用。政府向地主買入容積，再出售容積予建商，避免現行容積移轉之亂象。

• (三) 弊（缺點、問題）

  1. 效率面 (1)需等待政府審議及估價時間，效率未必比建商直接與地主合意高。 (2)市場運作效率有時高於政府干預。

  2. 公平面 (1)代金取得公共設施保留地之優先順序如何公平決定。會否受到利益集團或尋租行為之影響，不無疑義。 (2)如全面以容積折繳代金運作，將減少公共設施保留地之地主獲補償機會，可能需要等待更久的時間。 (3)建商花錢即可購買容積，有犧牲都市環境品質來成全建商之疑慮。

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