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土地徵收

土地徵收之當事人

內文

各位同學好

今日專欄主要說明土地徵收之當事人間之法律關係，而該當事人包含以下三者：

  1. 被徵收人（土地與建物所有權人、他項權利人）

  2. 徵收請求權人（需用土地人）

  3. 徵收權人（代表國家核准徵收的中央主管機關；執行徵收的縣市主管機關）

按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條、第19條分別定有明文。

準此，土地徵收之核准機關為內政部，而補償機關為縣市政府，至於公用事業主體則為「需用土地人」之法律地位。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第8條、第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，及國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收法律關係。

參考資料：最高行政法院99年度判字第1146號行政判決

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一般徵收與區段徵收

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土地徵收大致分為一般徵收與區段徵收二種。簡言之，區段徵收以外之土地徵收，皆屬一般徵收。

• (一) 一般徵收：政府對個別或小範圍之土地予以徵收，稱為一般徵收。一般徵收僅得採現金補償，不得採抵價地補償。

• (二) 區段徵收：政府對全區或大範圍之土地予以徵收，稱為區段徵收。區段徵收採現金補償與抵價地補償並行，並以抵價地補償為其特色。

• (三) 兩者在適用上之比較：

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政府機關及國營事業以撥用或徵收方式取得公有土地或私有土地之比較

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• (一) 取得方式不同：

  1. 政府機關及國營事業得以「撥用」方式取得公有土地，但不得以「徵收」方式取得公有土地。

  2. 政府機關及國營事業得以「徵收」方式取得私有土地，但不得以「撥用」方式取得私有土地。

• (二) 國營事業不同：

  1. 僅限於非公司組織之國營事業（亦即僅限於政府機關組織之國營事業），始得以撥用方式取得公有土地。

  2. 僅限於政府資本超過50%之國營事業（亦即得為公司組織之國營事業，但政府股份須超過50%），始得以徵收方式取得私有土地

• (三) 取得權利不同：

  1. 政府機關及國營事業以「有償撥用」取得公有土地之所有權，以「無償撥用」取得公有土地之使用權。

  2. 政府機關及國營事業以「土地徵收」取得私有土地之所有權，以「土地徵用」取得私有土地之使用權。

• (四) 取償價格不同：

  1. 政府機關及國營事業如以有償撥用取得公有土地，其取償價格以「公告土地現值」為準（撥劃§III）；如以無償撥用取得公有土地，則無取償價格。

  2. 政府機關及國營事業如以土地徵收取得私有土地，其取償價格以「市價」為準（徵§30I II）；如以土地徵用取得私有土地，其每年取償價格以「公告土地現值百分之十」為準（徵§58V）。

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關於土地及其改良物方面之特別犧牲

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國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應給予合理補償（司法院釋字第440號解釋）。準此，凡屬個人之一般犧牲者，國家不給予補償；凡屬個人之特別犧牲者，國家始給予補償。

關於土地及其改良物方面之特別犧牲包括下列二種：

• (一) 私人土地或其改良物所有權被剝奪：此即「土地徵收」之意涵。特別犧牲以土地徵收為主，但不限於土地徵收。

• (二) 私人土地或其改良物所有權之使用、收益或處分遭受限制：憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家雖未剝奪人民之土地所有權，但限制其使用、收益或處分，已逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家亦應予土地所有人相當之補償，始符合憲法保障人民財產權之意旨（司法院釋字第813號解釋理由書）。茲舉四例說明；

  1. 土地徵用：國家因興辦臨時性公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物（徵§58Ⅰ）。所稱徵用，指國家強制使用私人土地或其改良物，用畢即歸還所有權人。因此，土地徵用乃徵用「使用權」，而非徵收「所有權」。

  2. 地上權徵收：需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權（徵§57Ⅰ）。又，需用土地人不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權（司法院釋字第747號解釋）。因此，地上權徵收乃徵收「地上權」，而非徵收「所有權」。

  3. 既成道路或都市計畫道路埋設地下設施物：主管機關對於既成道路或都市計畫道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利（司法院釋字第440號解釋）。

  4. 歷史建築所定著之土地：土地所有人如因定著於其土地上之建造物及附屬設施，被登錄為歷史建築，致其就該土地原得行使之使用、收益、處分等權能受到限制，究其性質，屬國家依法行使公權力，致人民財產權遭受逾越其社會責任所應忍受範圍之損失，而形成個人之特別犧牲，國家應予相當補償（司法院釋字第813號解釋）。

總之，特別犧牲之範圍不限於土地或其改良物之所有權被剝奪（即土地徵收）。土地或其改良物所有權之使用、收益或處分遭受限制，逾其社會責任所應忍受之範圍，亦屬於特別犧牲之範圍，國家應給予合理補償。如圖所示。

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【註】 徵：土地徵收條例

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四則免徵土地增值稅之理由

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• (一) 土地徵收免徵土地增值稅之理由：

  1. 若土地徵收課徵土地增值稅，土地所有人就無法以其補償餘額，再去購買同一地段、同一品質及同一面積之土地。

  2. 土地徵收與買賣不同。前者乃強制取得，後者乃合意取得。亦即，土地徵收是土地所有人在不得已、不情願情況下，被迫喪失土地，故給予免徵土地增值稅之租稅優惠。

  3. 現行土地徵收以市價補償，僅填補被徵收人之財產損失，未填補其非財產損失。基於土地徵收稟賦效果，應給予免徵土地增值稅之租稅優惠。

• (二) 公共設施保留地被徵收免徵土地增值稅之理由（司法院釋字第779號解釋理由書）：

  1. 土地倘經指定為公共設施保留地，其財產價值即大減，嚴重影響土地所有人之權益。

  2. 公共設施保留地之土地流動性、市場交易機會及價值，因政府政策及法令而受不利影響。

  3. 因政府財政困難，土地經指定為公共設施保留地後，至被徵收之期間常延宕多年，其土地流動性受限。

• (三) 公共設施保留地尚未被徵收前之移轉免徵土地增值稅之理由（司法院釋字第779號解釋理由書）：

  1. 於政府徵收前土地並無市場增值，以致影響市場交易機會及價值，若交易時仍規定須繳納土地增值稅，有違最後於徵收土地時免繳之原意。

  2. 公共設施保留地交易時，通常依公告現值徵收土地增值稅，而公告現值繫諸政府政策，未必反映市場價值，如據以徵收土地增值稅，既不合理，且不符社會公平正義原則。

  3. 就同一公共設施保留地，徵收時之土地所有人無須繳納土地增值稅，而徵收前交易之土地所有人卻須繳納土地增值稅，亦有失公平。

• (四) 供公共設施使用之非都市土地尚未被徵收前之移轉免徵土地增值稅之理由（司法院釋字第779號解釋理由書）：

  1. 非都市土地如經編定為交通用地，且依法核定為公共設施用地者，其使用受限制，流動性、市場交易機會及價值，因政府之政策及法令而受不利影響之情形，與依都市計畫法指定之公共設施保留地受不利影響者相當。

  2. 非都市土地若實際已成為公路，亦即供作公共設施使用，其流動性、市場交易機會及價值所受不利影響更加嚴重。

  3. 此類非都市土地，性質與依都市計畫法指定之公共設施保留地相似，在土地增值稅之徵免上，理應等同處理，俾符合租稅公平原則及憲法第7條保障平等權之意旨。

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土地徵收補償市價之查估標準

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土地徵收條例第30條第1項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。」析言之：

• (一) 非公共設施保留地：以被徵收土地本身之市價，補償其地價。所稱市價，指由直轄市、縣（市）主管機關查估或委由不動產估價師查估，並提交地價評議委員會評定之市場正常交易價格（徵查§2①）。

• (二) 公共設施保留地：以被徵收土地之毗鄰非公共設施保留地之平均市價，補償其地價。其中，「毗鄰」之界定影響公共設施保留地土地所有權人之權益甚鉅。茲分下列二說：

  1. 地理接觸說：毗鄰，僅限於被徵收土地之接連土地，亦即毗連土地。然，當接連之非公共設施保留地市價偏低時，恐影響土地所有權人之權益。現行一般徵收採地理接觸說，即公共設施保留地市價，以毗鄰非公共設施保留地之市價平均計算。所稱平均計算，指按毗鄰各非公共設施保留地之區段線比例加權平均計算（徵查§22III）。

  2. 受益範圍說：毗鄰，指公共設施設置所影響之受益範圍。現行區段徵收採受益範圍說，即區段徵收範圍內之公共設施保留地市價，以同屬區段徵收範圍內之非公共設施保留地市價平均計算（徵查§22VI）。

以上二說，以受益範圍說較合理。

【附註】 徵查：土地徵收補償市價查估辧法

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發給補償完竣

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• (一) 發給補償完竣之態樣：

  1. 現金補償： (1)應受補償人受領：需用土地人將補償費繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給應受補償人完竣，是為發給補償完竣。 (2) 應受補償人受領遲延、拒絕受領或不能受領：直轄市或縣（市）主管機關應發給補償費之期限屆滿次日起三個月內存入土地徵收補償費保管專戶保管。依規定繳存專戶保管時，視同發給補償完竣（徵§26III）。

  2. 抵價地補償：實施區段徵收，原土地所有權人申請發給抵價地者，於直轄市或縣（市）主管機關核定發給抵價地通知時，視同發給補償完竣。

綜上，所謂「發給補償完竣」，包括應受補償人受領現金完竣、補償費存入專戶保管完畢及核定發給抵價地通知完成等三種態樣。

• (二) 發給補償完竣之效力：

  1. 發生物權變動效果：土地徵收採登記處分要件主義（民§759），於發給補償完竣即發生物權變動效果。換言之，自發給補償完竣之日起，需用土地人取得被徵收土地之所有權，原地主喪失被徵收土地之所有權。

  2. 所有負擔消滅：土地徵收屬於原始取得，因此發給補償完竣，原所有權絕對消滅。存在於原所有權上之一切負擔（如他項權利、限制登記、三七五租佃、租賃權等）隨之消滅。

  3. 地上物限期遷移完成：被徵收土地或土地改良物應受之補償費發給完竣或核定發給抵價地後，直轄市或縣（市）主管機關應通知土地權利人或使用人限期遷移完竣（徵§28I）。

  4. 進入被徵收土地內工作：需用土地人應俟補償費發給完竣或核定發給抵價地後，始得進入被徵收土地內工作。但國防、交通及水利事業，因公共安全急需先行使用者，不在此限（徵§27）。

【附註】 ①民：民法。 ②徵：土地徵收條例。

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徵收免稅及重購退稅之用意

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• (一) 立法目的：

土地（房屋）徵收或土地（房屋）出售時，如扣除稅費，將無法以其餘額購買同一地段、同一品質及同一面積之土地（房屋），因此給予免除或退還稅費。

• (二) 相關規定：

  1. 土地徵收，免徵土地增值税（土地稅法第39條第1項）。

  2. 房地徵收，免徵房地合一所得稅（所得稅法第4條之5第1項第3款）。

  3. 自用住宅用地、自營工廠用地或自耕農業用地出售後，重購退還土地增值稅（土地稅法第35條）。

  4. 自住房地出售後，重購退還房地合一所稅（所得稅法第14條之8）。

  5. 建築改良物之徵收，其補償費按重建價格估定，不扣除折舊費用（土地徵收例第31條第1項）。

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巴瑞圖經濟效率與馬歇爾經濟效率

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• (一) 巴瑞圖經濟效率

一項政策之實施，某些人福利增加，另一些人福利不變，稱為巴瑞圖經濟效率（Pareto Efficiency）。

• (二) 馬歇爾經濟效率

一項政策之實施，某些人福利增加，另一些人福利減少，但總受益大於總受損，淨效益大於零，稱為馬歇爾經濟效率（Marshall Efficiency）。

• (三) 兩者關係

  1. 一項政策之實施，如果符合巴瑞圖經濟效率之要求，必定符合馬歇爾經濟效率之要求。相反地，一項政策之實施，如果符合馬歇爾經濟效率之要求，不一定符合巴瑞圖經濟效率之要求。換言之，巴瑞圖經濟效率涵蓋馬歇爾經濟效率。

  2. 政府推行一項政策，當以符合巴瑞圖經濟效率為最佳。無法符合巴瑞圖經濟效率，始退而求其次，至少須符合馬歇爾經濟效率。如果連馬歇爾經濟效率都無法符合，則該項政策不值得採行。

• (四) 舉例

  1. 市地重劃與土地徵收之比較：政府取得公共設施用地（如道路、公園、學校等）可採用市地重劃或土地徵收。市地重劃基於使用者付費及受益者負擔精神，符合馬歇爾經濟效率，亦符合巴瑞圖經濟效率。土地徵收以市價補償，雖造成社會大多數人福利增加，但造成被徵收地主福利減少，不符合巴瑞圖經濟效率，但符合馬歇爾經濟效率。

  2. 協議價購與土地徵收之比較：政府取得建設用地可採協議價購或土地徵收。協議價購採雙方合意，符合馬歇爾經濟效率，亦符合巴瑞圖經濟效率。土地徵收以市價補償，雖造成社會大多數人福利增加，但造成被徵收地主福利減少，不符合巴瑞圖經濟效率，但符合馬歇爾經濟效率。

  3. 土地徵收市價補償與高於市價補償之比較：政府取得公共事業用地可採市價補償或高於市價補償。如採市價補償，基於土地徵收稟賦效果（endowment effect）（指損失土地的痛苦遠大於獲得土地的快樂），造成被徵收地主福利減少，不符合巴瑞圖經濟效率，但符合馬歇爾經濟效率。但如採高於市價補償，使原地主於徵收前與徵收後之福利水準不變，則符合馬歇爾經濟效率，亦符合巴瑞圖經濟效率。

• (五) 結論

  1. 巴瑞圖經濟效率優於馬歇爾經濟效率。因此，政府施政應追求巴瑞圖經濟效率；無法達成巴瑞圖經濟效率時，始追求馬歇爾經濟效率。

  2. 政府採市地重劃取得公共設施用地，可以符合巴瑞圖經濟效率。但如採市價徵收取得公共設施用地，僅能符合馬歇爾經濟效率，無法符合巴瑞圖經濟效率。

  3. 政府如採協議價購取得建設土地，可以符合巴瑞圖經濟效率。但如採市價徵收取得建設土地，僅能符合馬歇爾經濟效率，無法符合巴瑞圖經濟效率。

  4. 政府採市價補償取得公共事業用地，僅能符合馬歇爾經濟效率，無法符合巴瑞圖經濟效率。但如採高於市價取得公共設施用地（設原地主於徵收前與徵收後之福利水準無差異），可以符合巴瑞圖經濟效率。

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土地徵收補償方式

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土地徵收之補償方式有下列三種：

• (一) 現金補償：土地徵收以現金補償為主，並應符合下列原則：

  1. 相當補償原則：補償額須與損失額相當，以保障被徵收人之財產權。

  2. 迅速補償原則：補償應儘速發給，不得遷延時日。

• (二) 抵價地補償：區段徵收時，除以現金補償外，亦得以徵收後可供建築之土地折算抵付（此種土地稱為抵價地）。須注意者，抵價地補償僅限於區段徵收，一般徵收無抵價地補償。

• (三) 債券補償：區段徵收土地所需之資金，得由中央或直轄市主管機關發行土地債券（平§5Ⅰ）。依法徵收之土地，得以現金搭發土地債券補償地價（平施§10）。須注意者，債券補償須與現金補償搭發，不得全部發給債券；且限於區段徵收，一般徵收無債券補償。

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